Flash správa o vykonanom monitoringu vybraných aktérov procesu DI sociálnych služieb v Banskobystrickom kraji

V rámci projektu „Podpora integrácie inštitucionalizovaných klientov do lokálnych komunít na príklade pilotného územia Banskobystrického samosprávneho kraja“, ktorý realizuje MESA 10 v spolupráci s partnermi, ktorými sú Banskobystrický samosprávny kraj a Nórska univerzita pre vedu a výskum v Trondheime (NTNU Samfunnsforskning AS – nezávislý výskumný inštitút univerzity NTNU) sme v mesiacoch február a marec 2014 uskutočnili monitoring vybraných aktérov procesu deinštitucionalizácie (DI) v Banskobystrickom samosprávnom kraji.

Projekt bol podporený Islandom, Lichtenštajnskom a Nórskom prostredníctvom Programu Aktívne občianstvo a inklúzia, ktorý realizuje Nadácia Ekopolis v spolupráci s Nadáciou pre deti Slovenska a SOCIA – nadácia pre sociálne zmeny.

Cieľom monitoringu bolo:

• zistiť informovanosť a prípadne aj informovať monitorované subjekty o procese deinštitucionalizácie (DI) sociálnych služieb;
• zmapovať pripravenosť na poskytovanie alternatívnych služieb vybraných aktérov procesu DI;
• zmapovať postoje, názory o procese DI, skúsenosti, možnosti a predpoklady poskytovania alternatívnych služieb integrovateľným klinetoom v DSS, ale aj ostatným občanom so zdravotným postihnutím (ďalej OZP) v procese DI;
• získať podklady k dotazníkovému prieskumu;
• získať podklady k tvorbe adresára hlavných subjektov v procese DI (poskytujúcich alternatívne služby);
• vyvinúť úsilie na podporu spolupráce rôznych subjektov – aktérov v procese DI – so spoločným cieľom – pomoc OZP pri integrácii do spoločnosti;
• získavať podklady pre tvorbu efektívneho modelu komunity, diskutovať o problémoch a možnostiach efektívnych riešení;
• získavať a šíriť príklady dobrej praxe.

Výber subjektov do monitoringu sa riadil komplexnosťou prístupu. V integrácii občanov so zdravotným postihnutím zohrávajú dôležitú úlohu oblasti, bez ktorých sa integrácia nemôže uskutočniť:

• bývanie (na tento aspekt sa kladie v súčasnom procese DI najväčší dôraz, keďže bez toho je integrácia nemožná);
• zamestnávanie (kam patrí aj oblasť zmapovania a využitia zostatkového potenciálu inštitucionalizovaných klientov v DSS a mimo nich); z existujúcich skúsenosti vyplýva, že docieliť uplatnenie OZP v nejakej forme zamestnania adekvátnej ich schopnostiam je najväčším problémom nielen u nás, ale aj v krajinách kde proces DI už prebehol);
• podporné služby sociálnej starostlivosti;
• využitie voľného času.

Pre každú z uvedených oblastí sme pripravili databázu aktérov, ktorí sa danými činnosťami zaoberajú a môžu pozitívne prispieť k integrácii OZP. Sú medzi nimi subjekty, ktoré budú zohrávať kľúčovú úlohu pri tvorbe alternatívnych služieb v procese DI, najmä pri tvorbe komunitných služieb: miestne samosprávy, mimovládne subjekty poskytujúce sociálne služby / služby v sociálnej oblasti, neverejné subjekty, ako aj chránené dielne.

Kritériá pre výber subjektov majú podporu v existujúcich dokumentoch, ktoré rámcujú proces DI v SR na národnej a regionálnej úrovni. Na národnej úrovni ide o:

• Zákon o sociálnych službách č. 448/2008 Z.z.,
• Zákon o službách zamestnanosti č. 5/2004 Z.z.,
• Zákon o obecnom zriadení 369/1990 Z.z.

Na regionálnej úrovni sú to najmä dokumenty:

• priority BBSK vo vzťahu k občanom so zdravotným postihnutím,
• priority stanovené v Koncepcii rozvoja sociálnych služieb BBSK na roky 2011-2017.

Dôležitým kritériom pri výbere monitorovaných subjektov bol aj súhlas subjektu k monitorovaniu danej problematiky.

Identifikácia navrhovaných monitorovaných subjektov:

• v oblasti bývania:
  • miestna samospráva ako zodpovedná za sociálnu politiku a politiku bývania na svojom území (Zákon o obecnom zriadení č. 369/1990 Z.z.);
  • zariadenia podporovaného bývania;
• v oblasti zamestnávania:
  • agentúry podporovaného zamestnávania (APZ) – legislatívne ukotvenie v zákone o službách zamestnanosti;
  • sociálne podniky (zákon o službách zamestnanosti);
  • podnikateľské subjekty, ktoré zamestnávajú OZP – chránené dielne (CHD) a chránené pracoviská(CHP) – zákon o službách zamestnanosti;
  • miestna samospráva; (mestské, či obecné podniky);
• v oblasti podporných služieb sociálnej starostlivosti:
  • subjekty špecializovaného sociálneho poradenstva;
  • denné centrá;
  • subjekty poskytujúce prepravnú službu;
  • monitorovanie a signalizácia potreby pomoci;
  • integračné centrá;
• v oblasti využitia voľného času:
  • integračné centrá;
  • komunitné a multifunkčné centrá.

Monitoring bol uskutočnený v dvoch fázach. Jeho prvá časť sa uskutočnila v dňoch 10. až 14. februára 2014 a druhá časť v dňoch 4. až 7. marca 2014. Celkovo sme sme navštívili 36 rôznorodých subjektov, z toho:

• 7 mestských úradov;
• 6 obecných úradov;
• 10 chránených dielní;
• zariadenie podporovaného bývania;
• komunitné multifunkčné centrum;
• 2 pracoviská ÚPSVaR – odbor služieb zamestnanosti;
• 3 mestské podniky;
• subjekt, ktorý združuje občanov so zdravotným postihnutím;
• 6 neverejných poskytovateľov sociálnych služieb;

Počas tejto časti monitoringu sme uskutočnili interview s 65 zamestnancami vybraných aktérov. Boli medzi nimi primátori, starostovia, riaditelia subjektov poskytujúcich sociálne služby a chránené dielne , sociálni pracovníci, zdravotníci a ďalší zamestnanci uvedených subjektov, klienti denných stacionárov.

Jeden subjekt nám namiesto stretnutia poslal odpovede na otázky zo štruktúrovaného interview.

Výsledky z monitoringu- definícia problémov

Zamestnávanie OZP

• Vzhľadom na vysokú nezamestnanosť osôb aj bez ZP, zamestnávanie OZP je problematické. Existuje vysoké riziko, že deinštitucionalizovaní klienti DSS nenájdu uplatnenie v zamestnaní. Zatiaľ sa nám podarilo identifikovať ich uplatnenie predovšetkým v chránených dielňach za predpokladu, že im to umožní ich zvyškový pracovný potenciál. Nevylučujeme však ani iné možnosti uplatnenia, hľadanie ktorých bude predmetom modelu tvorby komunity. Zaujímavým je napríklad nástroj využívania príležitostnej práce, ktorý sa v súčasnosti pripravuje v Centre pre rozvoj zamestnanosti v Lučenci.
• Pracovný potenciál OZP je potrebné otestovať najmodernejšími spôsobmi v diagnostických centrách. Vzhľadom na to, že takýchto centier je zatiaľ nedostatočný počet, pre skúsených odborníkov je možné pracovný potenciál zisťovať aj prostredníctvom kladenia otázok. Dôležité však je, aby výsledky testov neboli prezentované negatívnym spôsobom (čo klient nemôže robiť) ale spôsobom pozitívnym (čo robiť môže, vie a v čom môže mať dokonca výhodu oproti zdravým občanom). Takýmto spôsobom budú aj potenciálni zamestnávatelia viac motivovaní vyskúšať zamestnávanie OZP. Výsledkom testov by mali byť aj identifikované podmienky, ktoré je potrebné dodržať aby OZP mohol byť uplatnený v pracovnom procese.
• Do procesu zamestnávania je potrebné zapojiť nielen APZ a ÚPSVaR, ale aj samotné podnikateľské subjekty.
• Novela Zákona o službách zamestnanosti (č. 5/2004), platná od 1.mája 2013 výrazne zhoršuje podmienky zamestnávania OZP, najmä v oblasti chránených dielní. Takmer všetky navštívené chránené dielne, ktoré dostávajú príspevok na mzdu a odvody, budú pravdepodobne nútené ukončiť svoju činnosť po skončení obdobia,  ktoré pre nich platí. Najdôležitejšie problematické faktory platnej legislatívy:
  • zníženie celkových príspevkov podpory až o 2/3;
  • ruší sa zákonný nárok na príspevky, čo vytvorí priestor pre klientelizmus a korupciu;
  • CHD majú dilemu: buď chcú prežiť a tým poskytovať prácu pre ZPO, alebo budú obchádzať nezmyselné opatrenia zákona. Ako príklad uveďme prax zatvárania a otvárania nových subjektov každé dva roky, keďže príspevky sa týkajú len dvojročného obdobia. Ďalším príkladom obchádzania opatrení je rozdrobovanie toho istého subjektu zamestnávajúceho väčší počet OZP kvôli limitom príspevkov na jeden subjekt;
  • sprísnenie toho, čo je možné uznať ako oprávnený výdavok;
  • CHD sa nedá zriadiť v exteriéri, čo znemožňuje zamestnávať ZPO v pôdohospodárstve. Avšak práve v pôdohospodárstve by bolo možné využiť veľké množstvo OZP pre náročnosť na manuálnu prácu, lepšie podmienky v prírode ako v uzavretom priestore „pásovej“ výroby a pod. Mnohí klienti inštitúcií majú zručnosti prác v „záhradkách“;
  • pre zriadenie a prevádzkovanie chránených dielní (CHD) je potrebné pravidelne vypĺňať a posielať veľké množstvo potvrdení, čo odrádza zamestnávateľov od zriaďovania CHD.
• Zaznamenali sme prípady, keď zamestnanci UPSVaR boli motivovaní radšej príspevok na CHD neposkytnúť ako poskytnúť (radšej povedali, že príspevok poskytnúť možné nie je, vyžadovali nezmyselné potvrdenia aj tam, kde by to nebolo potrebné, bezdôvodne rušia pozíciu a pod).
• Dôvodom, prečo dochádza k reštrikciám voči prevádzkovateľom CHD je skúsenosť UPSVaR s podvodmi. Takýto plošný prístup však znevýhodňuje a doslova demotivuje veľký počet jednotlivcov, ktorých motiváciou je pomôcť OZP. Aj pracovníci na ÚPSVaR sú demotivovaní prílišnou byrokraciou. Riešením by preto malo byť obmedzovanie komplikovaného preukazovania účelnosti a hospodárnosti výdavkov, a prechod na paušálne príspevky. Namiesto byrokratickej záťaže je možné posilniť náhodné kontroly v teréne, či k zamestnávaniu OZP skutočne dochádza.
• Chránené dielne sú znevýhodnené v konkurencii. Predpokladajú vysoký podiel manuálnej práce, čím nie sú schopné konkurovať podnikateľským subjektom, ktoré pracujú na vysokej technologickej úrovni. To neplatí pre niektoré činnosti – ako napríklad odvetvie stolárskej výroby, kde však nie je možné zamestnávať OZP s nízkym zostatkovým pracovným potenciálom. Vzhľadom na vysokú byrokraciu a možnosti zneužívania existujúcich príspevkov bol na jednom z interview predostretý návrh zamerať systém podpory CHD na podporu odbytu, hoci by aj príspevky mohli byť zrušené.
• V mnohých prípadoch je motiváciou manažérov CHD možnosť získania dotácie na odvody, alebo aj refundácia miezd. Pre štát ide o investíciu, ktorá sa aspoň čiastočne „vráti“ na ďalších daniach. Výhodnejšie je platiť malý príspevok ako klienta umiestniť do DSS, kde sa cena za neho pohybuje „rádovo na úrovni 1 500 eur“.
• U podnikateľov je motivácia zamestnať OZP nízka. Akým spôsobom by sa do tohto mala angažovať miestna samospráva? Mala by podnikať tak, aby z jednej aktivity bolo možné dotovať aj chránené dielne. Úspešným príkladom, ktorý však je potrebné hlbšie preskúmať, je obec Spišský Hrhov v Prešovskom samosprávnom kraji.
• Na viacerých miestach sme zaznamenali problémy morálneho úpadku obyvateľstva. Zaznamenali sme viaceré prípady úmyselného poškodzovania záujmov CHD alebo spôsobovanie im problémov motivované závisťou (posielanie anonymov, problémy s odbytom a pod). Zaznamenali sme aj príklady absencie spolupráce CHD s miestnou samosprávou resp. negatívnej spolupráce, ktorá smerovala k presťahovaniu do inej lokality, hoci CHD patrila k najväčším zamestnávateľom v danej lokalite. Tiež sme zaznamenali pri prevádzkovaní CHD aj prax udavačstva a ohováračstva z radov vlastných zamestnancov v niektorých úspešných zariadeniach.
• Založenie CHD býva motivované aj nezamestnanosťou zakladateľa. V mnohých prípadoch tu však hrá úlohu aj životná skúsenosť s OZP priamo v najbližšej rodine. CHD je založená s cieľom pomôcť pri jeho uplatnení. Stretli sme sa aj so zamestnávateľmi, ktorí založili CHD s prvoradým cieľom zisku, pričom snaha pomôcť, či poskytnúť zamestnanie OZP bola až druhoradá, i keď spôsobovala zamestnávateľovi pocit uspokojenia.
• V mnohých prípadoch absentuje komunikácia medzi samosprávou a CHD.
• Výrazné obmedzenie pre CHD aj OZP je nutnosť registrovať sa na UPSVaR pred tým, ako vôbec môžu byť zamestnaný, a treba čakať 1 mesiac na vydanie rozhodnutia. To obmedzuje flexibilitu. Zaznamenali sme aj konkrétny prípad OZP bývajúceho mimo mesta, s invalidným dôchodkom 180 eur a s psychickým handicapom, ktorý si preto nemôže dovoliť nákladnú dochádzku na UPSVaR. Tí od neho navyše vyžadujú potvrdenia o tom, že si stále hľadá prácu, hoci si ju už v CHD našiel, ale nemôže sa tam ihneď zamestnať práve kvôli nutnosti existencie jednomesačnej evidencie na UPSVaR.
• „Jedom“ pre rozvoj zručností a schopností pracovného uplatnenia je strata pracovných návykov dlhodobo nezamestnaných ľudí vrátane OZP. Podobne pôsobí aj sociálna pasca – stretli sme sa s prípadmi, keď OZP odmietol nastúpiť do práce, pretože by stratil dôchodok alebo sociálne dávky. V tomto ohľade je zaujímavým nástrojom nástroj aktivačných prác. Tento je však v súčasnosti výrazne pokrivený rovnakým príjmom osôb na aktivačných prácach a tých, čo nerobia nič. Napriek tomu sme zaznamenali príklady starostov, ktorí dokázali využiť prácu aktivačných pracovníkov na rôzne prospešné činnosti (murári, údržbári, drobné investície a opravy, ktoré by museli byť verejne obstarávané).
• V rámci monitoringu sme našli príklady dobrej praxe, keď mestá a obce vytvorili pracovné miesta pre OZP prostredníctvom CHD, ako napr. kamerový monitorovací systém . Mestá  však svoje CHD bez finančnej podpory nevedia udržať.

Miestna samospráva

• Existuje veľký rozdiel v jednotlivých mestách/obciach v kvalite služieb pre občanov (aj pre ZPO). Prejavuje sa tu výrazný vplyv osôb vedenia úradov.
• Niektoré menšie obce sa dokázali vysporiadať s kompetenciami v sociálnych službách komplexnejšie ako väčšie obce, či mestá.
• Nie všetky mestá a obce majú spracovaný základný dokument pre zabezpečovanie sociálnych služieb pre svojich občanov – komunitný plán rozvoja sociálnych služieb, nie všetky mestá a obce disponujú sociálnymi pracovníkmi.
• Nie všetci zástupcovia miest a obcí vnímali proces DI pozitívne. V niektorých prípadoch odzneli názory na riešenie integrácie OZP v rámci rodiny: „ Samospráva má už aj tak veľa kompetencií, málo ľudí a málo peňazí“.
• Nie je možné, aby samotné mesto a obec zabezpečovali všetky alternatívne služby. Je len potrebné, aby dokázali vytvoriť impulzy pre ostatné subjekty.
• Celkovo je na oblasť sociálnych služieb nedostatok zdrojov. V tejto súvislosti sa objavili podnety na financovanie sociálnych služieb prostredníctvom účelových štátnych dotácií. To by však problém neriešilo, len presúvalo o úroveň vyššie, a navyše by otvorilo priestor pre väčšiu byrokraciu a klientelizmus. Aj v miestnej samospráve sú úradníci často preťažení administratívou, a nezostáva im čas na hľadanie možností doplnkového financovania. Riaditelia zariadení, ktoré založili mestá, či obce, sú v tomto prípade vo výhode. Aj preto sa javí lepším riešením financovať niektoré sociálne služby prostredníctvom založenia n.o. priamo samosprávou, čo uvoľňuje ruky riaditeľovi zariadenia, napriek tomu, že zakladateľom je verejná správa.
• Príklady dobrej praxe v tejto oblasti:
  • Mesto založilo neziskovú organizáciu, kde sústredilo sociálne služby pobytové (pre seniorov, pre OZP), ale aj terénne ambulantné (opatrovateľská služba, jedáleň pre seniorov, prepravná služba), ako aj ďalšie činnosti (základné sociálne poradenstvo, odľahčovacia služba, reealizácia opatrovateľských kurzov). Pripravujú aj ďalšie služby, a to denný stacionár pre OZP a požičovňu kompenzačných pomôcok pre OZP.
  • Obec so 600 obyvateľmi má komunitný plán, zabezpečuje a poskytuje sociálne služby, ktoré občania potrebujú (opatrovateľská služba, stravovanie, prepravná služba, denný stacionár, stredisko osobnej hygieny, práčovňa, riešenie bytovej politiky) a ponúkla služby aj okolitým obciam, ktoré ich pre nedostatok finančných prostriedkov nevyužívajú.

Prístupy k pomoci OZP

• Výsledky monitoringu potvrdili, že pobyt klientov k DSS môže viesť k strate ich samostatnosti vzhľadom na to, že tam nevládne príliš prísny režim. V tomto ohľade sú lepšie rehabilitačné strediská (rehabilitačné strediská by mali vytvoriť podmienky pre návrat k schopnosti integrácie do spoločnosti). Existujú prípady ZPO, ktorí boli v podobnom zariadení samostatní, a po nástupe do DSS túto samostatnosť stratili.
• U niektorých typov klientov (napr. s diagnostikovanou schizofréniou) dochádza k strate vôle na sebe pracovať (navyše si nepriznajú ani svoju chorobu), následkom čoho chradnú, strácajú návyky, majú tendenciu k užívaniu návykových látok, dokonca to môže viesť až k ich smrti. Pokiaľ aj navštevujú rehabilitačné zariadenia, hlavnou motiváciou je získanie príspevku na automobil alebo iného prospechu. Otázkou je, ako k takýmto klientom pristupovať po ich prípadnej deinštitucionalizácii.
• Diskusie spočívali v možnostiach financovania alternatívnych služieb: či príspevky majú ísť priamo zariadeniam (napríklad denným stacionárom), alebo rodičom OZP. Existujú obavy, že ak by išli priamo rodičom, tí by si službu už neobjednali a svoje deti so ZP by zanedbávali. Na druhej strane, ak by išli len zariadeniam, rodičia by tam dávali svoje deti aj v prípade, ak by to nebolo potrebné, čo by zaťažovalo systém.

 Ďalšie alternatívne služby

• Služby špecializovaného poradenstva plnia kľúčovú úlohu pri nasmerovaní deinštitucionalizovaných klientov, ako aj pri ich psychickej podpore. Napriek tomu sú však v BBSK len veľmi slabo rozvinuté – pôsobia tu len 2-3 subjekty. Novela Zákona o sociálnych službách pôsobí v niektorých smeroch obmedzujúco – napríklad podmienka absolvovania druhého stupňa VŠ v odbore sociálnej práce pre odborného garanta (pred tým sa uznávala aj špeciálna pedagogika). Zaťažujúco pôsobí aj udeľovanie akreditácie len na 3 roky, i keď zamestnanci sú stále tí istí, musia sa zbytočne stresovať.
• Pomerne slabo rozvinuté sú aj agentúry podporovaného zamestnávania, najmä z dôvodu finančnej udržateľnosti.
• Je potreba zrovnoprávnenia financovania verejných a neverejných subjektov. Verejné subjekty sú zvýhodňované, ich riaditelia môžu byť odvolávaní z politických dôvodov, čo môže negatívne vplývať na kvalitu poskytovania týchto služieb. Ďalšie zvýhodnenie oproti neverejným poskytovateľom je skutočnosť, že majú pravidelné príspevky na prevádzku zariadení (ide o rozpočtové organizácie pod samosprávnymi krajmi).
• Neverejní poskytovatelia alternatívnych služieb (denné centrá pre OZP) pociťujú absenciu širšej spolupráce s miestnou samosprávou.
• Neverejní poskytovatelia alternatívnych služieb (denné centrá pre OZP) majú pozitívnu skúsenosť s rodičmi OZP, ktorí posúvajú a podporujú „deti“ v integrácii do spoločnosti.
• Služby podporovaného bývania sa poskytujú zatiaľ vo veľmi obmedzenom počte. Chýba v nich však individuálny prístup – nie sú spracované individuálne plány rozvoja klientov a absentuje nadväznosť na ďalší dôležitý prvok integrácie – zamestnávanie.
• Nejednotný posudkový systém pri stanovovaní zníženej pracovnej schopnosti OZP. Posudková činnosť existuje na mnohých miestach (Sociálna poisťovňa, regionálna a miestna samospráva, Úrad práce, sociálnych vecí a rodiny) pri posudzovaní zdravotného stavu podľa rôznych právnych noriem v závislosti od účelu posudzovania. Pri podpore integrácie inštitucionalizovaných klientov do lokálnych komunít bude nevyhnutné roztrieštený systém posudkovej činnosti zjednotiť.

Naše poďakovanie za pomoc pri organizovaní a realizácii monitoringu patrí všetkým riaditeľom, riaditeľkám, vedúcim pracovníkom,  zamestnancom ako aj klientom monitorovaných subjektov, primátorom a starostom miest a obcí za spoluprácu a veľmi inšpirujúce stretnutia, na ktorých odznelo veľa informácií, nápomocných pri ďalšej realizácii projektu.

Bratislava, 19.3.2014

Oľga Reptová, koordinátorka a expertka projektu

Martin Valentovič, expert projektu